Una apuesta arriesgada: El papel del FMI en el desarrollo del GNL en Mozambique

Luísa Abbott Galvão (Amigos de la Tierra EE. UU.) y Daniel Ribeiro (Justicia Ambiental/Amigos de la Tierra Mozambique) 

En marzo del año pasado, un influyente El rapero y activista social mozambiqueño conocido como Azagaia fue hallado muerto en su domicilio a los 38 años. Las letras de Azagaia criticaban no solo el colonialismo y la esclavitud, sino también el liderazgo y el rumbo de desarrollo de su país. Entre los temas que abordaban sus letras se encontraba el enorme proyecto de gas natural licuado (GNL) previsto para el norte del país, liderado por las grandes compañías internacionales de gas TotalEnergies, ExxonMobil y Eni. Durante la última década, el Gobierno de Mozambique, las instituciones internacionales y otros actores clave habían depositado sus esperanzas de desarrollo económico en las promesas de exportación de GNL desde su provincia más septentrional, Cabo Delgado, y en los extraordinarios ingresos que el país podría obtener de ello. 

En sus letras, Azagaia critica duramente la explotación de gas natural en Mozambique, argumentando que es un mal negocio para el país. Alude al hecho de que muchas de las empresas detrás de estos proyectos son extranjeras (TotalEnergies es francesa, ExxonMobil es estadounidense, Eni es italiana, etc.), destacando la preocupación de que obtengan beneficios de un recurso mozambiqueño sin enriquecer realmente al país ni a su gente. Sus letras también hacen referencia a que la mayor parte de este gas se exporta a mercados asiáticos y no propiciará la creación de una industria nacional ni empleos duraderos en Mozambique. A pesar de que varios estudios económicos independientes corroboran las preocupaciones expresadas en la música de Azagaia, fue una figura pública singular al pronunciarse en contra del desarrollo del GNL, ya que hacerlo era, y sigue siendo, una decisión muy arriesgada en un contexto de creciente represión civil. 

Dejando a un lado los graves riesgos financieros, sociales, ambientales y climáticos, el desarrollo del GNL en Mozambique también se ha visto envuelto en un escándalo de corrupción de escala internacional y en un devastador conflicto militarizado que afecta a más de un millón de personas. 

Dos de los mayores proyectos de GNL en Mozambique (liderados por TotalEnergies y ExxonMobil) llevan un par de años paralizados debido al conflicto en torno a la zona, pero su futuro se decidirá próximamente. A medida que el conflicto se intensifica y aumentan los costes de seguridad y producción, varios inversores están reconsiderando sus inversiones, y se dice que varios compradores potenciales están revisando sus compras de GNL de Mozambique. Mientras tanto, la sostenibilidad de la deuda y las perspectivas de desarrollo económico de Mozambique están en juego, lo que afectará al futuro de millones de mozambiqueños. 

Si bien se habla mucho de los productores, financiadores y compradores de GNL en Mozambique, se habla menos del papel insidioso que han desempeñado los "facilitadores y validadores". Se trata de las supuestas "autoridades" neutrales que han dado credibilidad a la idea de que el desarrollo masivo de GNL en Mozambique transformaría el país e incluso contribuiría a la transición global hacia la energía limpia, y que han apoyado cambios en las políticas mozambiqueñas para incentivar las inversiones en GNL. Este blog analiza el papel crucial que una institución financiera internacional poco conocida —el Fondo Monetario Internacional (FMI)— ha desempeñado entre bastidores, empujando silenciosamente a Mozambique a la difícil situación en la que se encuentra hoy en día en su búsqueda de gas para el desarrollo. 

El Fondo Monetario Internacional: un facilitador y validador del desarrollo del GNL.

El FMI es una organización global cuyo mandato es promover la estabilidad financiera y la cooperación monetaria para lograr un crecimiento sostenible y la prosperidad de sus 190 países miembros. Su gobernanza está dominada en gran medida por sus principales accionistas: Estados Unidos y otras economías avanzadas. El FMI opera principalmente de tres maneras: proporciona préstamos de emergencia a los países (con condiciones que a menudo incluyen cambios en las políticas locales); elabora informes sobre la salud económica de los países y ofrece recomendaciones de política; y brinda asistencia técnica y capacitación para ayudar a los gobiernos a implementar políticas económicas sólidas. Si bien todo esto puede parecer abstracto, la influencia —en gran medida favorable al mercado— que el FMI ejerce sobre las políticas macroeconómicas de los países y las trayectorias de desarrollo que estos siguen tiene repercusiones para millones de personas, especialmente aquellas de países de ingresos bajos y medios. 

El FMI ha sido una voz dominante que ha basado el desarrollo de Mozambique en el GNL, en lugar de ayudar al país a abordar los riesgos de la transición climática y diversificar su economía. Ha facilitado el arriesgado desarrollo del GNL en Mozambique de diversas maneras: algunas directas, como a través de condicionalidades en los préstamos y asesoramiento político, y otras indirectas, como evaluaciones de riesgo laxas y proyecciones de ingresos fósiles demasiado optimistas incluidas en los análisis de sostenibilidad de la deuda. No solo ha apoyado el marco político para incentivar las inversiones públicas y privadas en GNL, sino que ha minimizado sus riesgos y exagerado sus promesas, con preocupantes implicaciones para la situación de la deuda y el desarrollo de Mozambique en el futuro. A continuación, se describen las formas en que el FMI ha facilitado y validado esta arriesgada apuesta. 

Contribuyó a crear un marco político para fomentar las inversiones públicas y privadas en GNL.

El FMI ha contribuido a crear un entorno favorable para la inversión en gas mediante las condicionalidades de reforma política incluidas en sus programas de préstamos con Mozambique. Como ha estudiado la investigadora Heike Mainhardt, un préstamo del FMI a Mozambique en 2015 apoyadoLa creación de nuevas políticas fiscales que otorgan subsidios a los productores de carbón y gas; nueva legislación que proporcionó beneficios sustanciales a las Agencias de Crédito a la Exportación (ACE), fundamentales para asegurar la financiación pública de 8 ACE para un paquete financiero de 1.400 millones de libras esterlinas para el Área 1 de GNL; y criterios de evaluación y selección de proyectos de infraestructura prioritarios para recibir financiación pública (que incluían proyectos de combustibles fósiles). 

Las proyecciones de ingresos del GNL excesivamente optimistas validaron una senda de desarrollo perjudicial y arriesgada, y alimentaron la corrupción y los conflictos. 

En 2016 informe del país En relación con Mozambique (publicado poco después de que se acordara el acuerdo climático de París, nada menos), el FMI proyectó que aprovechar las vastas reservas de gas fósil de Mozambique proporcionaría más de medio billón Los proyectos generarían ingresos fiscales para el país en dólares durante su vigencia. Se proyectaba que el PIB del país crecería en 341 billones de dólares solo en 2021. Esto catapultaría a Mozambique, uno de los países más pobres del mundo, al estatus de país de renta media o incluso lo transformaría en ’el Qatar de África“, como muchos lo han comparado. Inversores de todas partes, incluyendo una docena de agencias de crédito a la exportación y firmas financieras privadas, así como instituciones públicas de desarrollo como el Banco Africano de Desarrollo, llegaron en masa. Esta se convirtió en la mayor inversión extranjera directa jamás realizada en África. Para la mayoría, parecía casi seguro que el gas fósil transformaría el país. Y las optimistas proyecciones del FMI impulsaron y, a la vez, validaron las expectativas desmesuradas que se estaban generando.

Esto a pesar de que el propio FMI ha análisis Esto demuestra que “en países con gobernanza débil, las tasas de crecimiento económico tienden a caer, no a aumentar, en los años posteriores a un gran descubrimiento de petróleo o gas”, un fenómeno denominado “la maldición de la preexplotación”. De hecho, como afirma Jonathan Gaventa analizado, “El crecimiento económico proyectado para Mozambique no se ha materializado. En marcado contraste con las proyecciones del FMI en 2016, que preveían un crecimiento del PIB del 341% (3 billones de yuanes) en 2021, el crecimiento económico real en Mozambique probablemente se sitúe en torno al 2,51% (3 billones de yuanes). Las tasas de crecimiento anual han disminuido progresivamente en la década transcurrida desde el descubrimiento del gas, en lugar de aumentar […].”  

El FMI también tiene un historial preocupante de formular supuestos de crecimiento demasiado optimistas en todo el mundo, particularmente en relación con nuevo petróleo y gas desarrollo. Esto otorga una peligrosa credibilidad a inversiones que no necesariamente son prudentes para los gobiernos anfitriones. También incentiva a los países anfitriones a contraer más deuda y a los acreedores a prestar más, con la garantía de que los ingresos futuros del petróleo y el gas estarán disponibles para pagarla. Cuando estos ingresos no se materializan, los países se quedan sin el dinero necesario para pagar su deuda, lo que a menudo los obliga a recortar el gasto social, con un impacto desproporcionado en las mujeres y los grupos vulnerables. Además, lleva al propio FMI a involucrarse en préstamos irresponsables Al otorgar préstamos a países con deudas insostenibles, el FMI incurre en un conflicto de intereses inherente al realizar proyecciones de crecimiento y sostenibilidad de la deuda. En otras palabras, no puede conceder préstamos a un país si no puede demostrar su capacidad de pago, lo que lo convierte en acreedor al elaborar proyecciones de crecimiento y sostenibilidad de la deuda. Por este motivo, la sociedad civil exige no solo reformas en la metodología empleada por el Fondo y el Banco Mundial para realizar análisis de sostenibilidad de la deuda, sino, fundamentalmente, la creación de una institución independiente, posiblemente dependiente de las Naciones Unidas, para llevar a cabo dichos análisis.  

En 2016, un escándalo de corrupción sacudió al país cuando se descubrió que un grupo dentro del Gobierno de Mozambique había obtenido préstamos secretos de sucursales bancarias en Londres para tres empresas estatales sin la aprobación parlamentaria requerida por ley, y había desaparecido con el dinero. Uno de los factores que facilitaron este escándalo de deuda secreta fue el descubrimiento de gas y las garantías de que la deuda podría pagarse con los futuros ingresos del GNL. 

Como nuevo informe Según un análisis de Debt Justice, a pesar de que estos préstamos han sido declarados ilegales, el gobierno ha estado amortizando algunos de ellos. Como parte de un acuerdo de reestructuración de uno de los préstamos, “los acreedores recibirán 51.3 billones de pesos mozambiqueños de los ingresos anuales que el país genera con proyectos de GNL, hasta un máximo de 1.4 billones de pesos mozambiqueños, lo que mantiene al país atado a la producción de GNL y, al mismo tiempo, socava las afirmaciones de los defensores del gas de que el GNL tendrá un impacto positivo más amplio en el desarrollo del país’. El escándalo secreto de la deuda provocó que el FMI y otros países donantes suspendieran el apoyo presupuestario al país, lo que ha costado al pueblo de Mozambique al menos [cantidad omitida]. $10 mil millones en total, y ha empujado a más de 2 millones de personas a la pobreza. 

Corrupción derivada de la meras promesas El desarrollo del GNL ha ya El coste para el país fue superior a la riqueza que el desarrollo del GNL podría generar durante la vida útil de los proyectos. 

Si bien la exploración de gas no fue la causa directa de la insurgencia militarizada en el norte del país, en la zona donde se ubican los proyectos, sí avivó las llamas de un conflicto complejo que ya se gestaba debido a múltiples reivindicaciones locales relacionadas con la pobreza y la desigualdad, la captura de capitales por parte de las élites y el acceso desigual a recursos como las piedras preciosas, y ahora también el gas. Como consecuencia del conflicto, que ha desplazado a más de un millón de personas, TotalEnergies declaró fuerza mayor y suspendió su proyecto en 2021. Exxon está a la espera de tomar su Decisión Final de Inversión, dependiendo de cómo actúe Total. Los retrasos del proyecto han provocado un aumento en los costos de producción y en el gasto en seguridad del gobierno, y su reanudación aún no está garantizada. Aun así, la última fecha prevista para julio de 2023 Análisis de sostenibilidad de la deuda El informe elaborado por el FMI y el Banco Mundial sigue ofreciendo una perspectiva optimista, proyectando que “la deuda pública se considera sostenible a futuro porque una gran parte de los préstamos futuros proyectados refleja la participación del Estado en grandes proyectos de GNL, que se pagarán directamente con los futuros ingresos del GNL (que se prevé que sean significativos)”.”

Las evaluaciones de riesgo inadecuadas han validado un acuerdo esencialmente malo. 

A Análisis financiero de 2021 El grupo de expertos alemán Open Oil explica por qué los proyectos de GNL son desventajosos para Mozambique. Los investigadores estudiaron varios escenarios de desarrollo de gas y concluyeron que, en el escenario más realista (al momento de redactar este informe):  

1) Los ingresos que Mozambique recibirá del gas son mucho menores que los proyectados por el Gobierno. El setenta por ciento de los ingresos que Mozambique obtendrá del gas no llegará hasta después de 2040, y ese valor se estima en alrededor de $3.4 mil millones en dinero actual.  

2) Se perderán miles de millones a través de las estructuras tributarias en Dubái. El estudio estima que, dado que las sociedades instrumentales se constituyen en los Emiratos Árabes Unidos, Mozambique sufrirá una pérdida neta de ingresos de 5.300 millones de libras esterlinas ($) debido a la exención efectiva de impuestos sobre dividendos e intereses. Compárese esto con los 3.000 millones de libras esterlinas (20%) que habrían pagado bajo el régimen fiscal mozambiqueño.

3) La participación del Gobierno en los proyectos a través de su compañía de petróleo y gas es prácticamente inútil y podría convertirse en un lastre. La empresa estatal de petróleo y gas obtuvo préstamos por valor de 1.4 billones de chelines tanzanos para financiar su participación en los proyectos de gas de las Áreas 1 y 4. Solo generará ingresos una vez que haya amortizado sus préstamos y otras deudas corrientes, lo que podría resultar en ingresos netos mínimos o nulos. Incluso podría convertirse en un pasivo, dependiendo de los tipos de interés de sus préstamos y del precio del gas. 

4) La mayor parte del gas de Mozambique ya está potencialmente varado. La tasa de retorno de la inversión aceptable suele ser de 101 TP3T. Sin embargo, la viabilidad económica del proyecto es muy marginal en comparación con los objetivos históricos del sector: Open Oil estima una tasa de retorno de tan solo 7,531 TP3T en el escenario base para Golfinho en el Área 1 y de 7,981 TP3T para Coral en el Área 4. Únicamente un precio superior a 1 TP4T8/mmbtu en 2021, con un incremento sostenido, podría proporcionar al Consorcio tasas de retorno positivas. gas precio marcadores están en o por debajo de este nivel, y un sobreoferta inminente de GNL La situación en el mercado en los próximos años presagia una caída en picado de los precios del gas y de los beneficios. 

El FMI no ha reconocido ni abordado estos análisis financieros independientes, que contradicen los suyos. Esto resulta preocupante dado que apoyar la estabilidad financiera de los países es el mandato principal del FMI. 

Silencio total sobre las responsabilidades legales de Mozambique y las posibles consecuencias macroeconómicas – 

A medida que aumentan los riesgos de que los ingresos del GNL no se materialicen, Mozambique se encuentra en una encrucijada: incluso si quisiera evitar estos riesgos financieros y cancelar los proyectos de GNL en curso, no puede, ya que, debido a cláusulas en varios tratados de comercio e inversión, Mozambique podría ser demandado por inversores por acciones que afecten las "pérdidas de beneficios futuros", por valor de miles de millones de dólares (conocido como ISDS: Solución de Controversias entre Inversionistas y Estados). De hecho, un estudiar publicado en Ciencia Un equipo de investigadores de varias universidades, al estimar los costos de posibles demandas legales de inversores en petróleo y gas en respuesta a las medidas gubernamentales para limitar los combustibles fósiles, descubrió que la responsabilidad de Mozambique es el más alto del mundo. Lo preocupante es que el estudio revela que los inversores en combustibles fósiles han tenido éxito en 72% de los casos que se decidieron en función de los méritos, en los que se divulgó la indemnización final. nuevo estudio Según estimaciones de la Universidad de Columbia, las posibles obligaciones de Mozambique en virtud de tratados y contratos de solución de controversias entre inversionistas y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) derivados de proyectos de petróleo y gas cubrirían casi una década de los gastos del gobierno de Mozambique para los ODS. 

El FMI ha guardado un silencio notorio respecto a los riesgos de solución de controversias entre inversionistas y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) de Mozambique relacionados con el desarrollo del GNL. Esto a pesar de que el Fondo ha reconocido explícitamente El ISDS constituye un obstáculo para la gestión de las consecuencias macrofinancieras de la obsolescencia de los activos de combustibles fósiles. En otras palabras, el propio FMI ha reconocido que el ISDS desalienta a los países a tomar medidas climáticas (como la suspensión del desarrollo de combustibles fósiles) para prevenir riesgos fiscales y financieros para su economía (como la depreciación del valor de los combustibles fósiles). Esto se encuentra dentro del mandato del FMI de evaluar y asesorar al respecto.

Las declaraciones públicas fomentan el desarrollo del GNL — 

En lugar de abordar los riesgos macroeconómicos de la dependencia de Mozambique de las exportaciones de GNL en un mundo posterior al Acuerdo de París, el representante residente del FMI en Mozambique fue citado En un periódico de diciembre de 2021, se apoyaba el desarrollo del GNL supuestamente por motivos morales: 

“Los intentos por limitar la producción de gas en Mozambique “no son sensatos”, declaró el representante del FMI en Mozambique, Alexis Meyer-Cirkel, en una sesión informativa pública el 23 de noviembre. “Creo que este debate, que impide a Mozambique desarrollar esta riqueza, penaliza desproporcionadamente a un país que no ha contribuido a la creación del problema y que, además, es un país más pobre”, recalcó.

Si bien nadie niega que Mozambique tenga derecho a extraer sus recursos fósiles, hacerlo no necesariamente redunda en su propio beneficio. El Representante Residente del FMI debería atenerse a su mandato, en lugar de tergiversar los argumentos sobre justicia climática e insistir en que el país siga una política de justicia climática. refutado y un modelo de desarrollo arriesgado para las naciones de bajos ingresos en un mundo posterior al Acuerdo de París. De hecho, un documento del FMI concluye que las economías de combustibles fósiles en África experimentan crecimiento económico más lento En comparación con los países exportadores de combustibles no fósiles, el crecimiento fue hasta tres veces más lento. El propio Meyer-Cirkel reconoció que los países africanos sin recursos naturales se recuperaron mejor de la COVID-19 que los países con recursos debido a la mayor diversificación de sus economías.   

Falta de apoyo a Mozambique para ayudarle a diversificar su economía — 

El FMI declaración de visita del personal En diciembre de 2021 reconoció que Mozambique necesita diversificar su economía: “La diversificación económica es un desafío clave para aumentar la productividad y evitar la dependencia excesiva de los recursos naturales”.”

A pesar de este reconocimiento y de la incertidumbre adicional que rodea a los proyectos futuros debido al conflicto, un nuevo programa de préstamos del FMI para Mozambique en 2022 —el primero desde el escándalo de la “deuda oculta” de 2016— no contribuye en absoluto a que Mozambique diversifique su economía. En cambio, lo apoya la creación de un fondo soberano para “gestionar de forma transparente la riqueza del GNL” y “un marco para afrontar el impacto de la volatilidad de los precios de las materias primas en el presupuesto”. Como dijo Jonathan Gaventa concluye, “Si bien un fondo soberano puede gestionar la volatilidad temporal de los ingresos, poco hará para mitigar el riesgo de que estos no se materialicen. (En cualquier caso, Mozambique podría beneficiarse más si destina esos ingresos a amortizar su costosa deuda en lugar de invertir en un fondo soberano).”

Un mero discurso de palabras sobre transparencia y rendición de cuentas públicas — 

En mayo de 2022, seis meses después de que el Directorio Ejecutivo del FMI aprobara el último programa de préstamos del FMI para Mozambique y su evaluación de la salud económica del país (consulta del Artículo IV), el FMI confirmó en los medios que el Gobierno de Mozambique se había negado a permitir la publicación de estos documentos. Si bien los Artículos Convenios del FMI permiten a los países no divulgar los análisis de seguimiento del FMI, esto rara vez ocurre. Lamentablemente, el Jefe de Misión del FMI en Mozambique... citado En los periódicos locales se lee (traducido del portugués): 

“'No creo que sea de interés para la comunidad internacional ni para los inversores extranjeros en el país', dijo, tratando de socavar la prohibición de divulgar los documentos que componen la solicitud de asistencia financiera‘.’ 

Esto resulta especialmente preocupante dado que este análisis estaba vinculado al primer programa de préstamos con Mozambique desde el escándalo de la deuda secreta. El rechazo público del FMI a este secretismo envía una señal inquietante sobre el compromiso de la institución con la transparencia y la gestión responsable de las finanzas públicas, objetivos que no solo forman parte de los supuestos valores del Fondo, sino que también constituyen la base de sus prioridades programáticas actuales en Mozambique. Un año y medio después, al momento de escribir esta entrada del blog, el Fondo… Página web La información relativa a Mozambique aún no se ha actualizado para reflejar la decisión del Gobierno.

Falta de rendición de cuentas en materia de derechos humanos–

Las obligaciones del FMI en materia de derechos humanos han sido objeto de debate durante varias décadas. Como ha destacado la ONG Proyecto Bretton Woods, el FMI es miembro del sistema de las Naciones Unidas y, por lo tanto, tiene las mismas obligaciones de defender los derechos humanos universales, tal como se establece en los Principios de Tilburg. Todavía, Como ha escrito Aldo Caliari, “El FMI considera que, como organismo monetario, el derecho internacional de los derechos humanos no le es aplicable.” Como ha argumentado la sociedad civil Durante décadas, esto no ha sido aceptable: “Las decisiones y políticas económicas están intrínsecamente ligadas a los derechos humanos porque se relacionan con la priorización de las necesidades esenciales y reflejan dinámicas de poder que afectan a los derechos políticos civiles y redirigen los recursos del Estado.” 

Los proyectos de GNL en Mozambique están implicados en una serie de graves violaciones de derechos humanos por parte de diversos actores, desde el desplazamiento forzado sin una compensación adecuada hasta la extorsión, la agresión sexual y las ejecuciones extrajudiciales a manos de militares, fuerzas de seguridad privadas y mercenarios, pasando por la desaparición de periodistas. TotalEnergies incluso está siendo demandada por homicidio involuntario. A pesar de esta grave situación, el FMI continúa apoyando el GNL a través de su programa de préstamos actual, declaraciones públicas y análisis económicos. Es inaceptable que una institución financiera pública pueda desentenderse de las violaciones de derechos humanos cometidas en un programa que ella misma propició y apoya. 

En la canción de Azagaía “As Mentiras” (Las Mentiras), él rapea (traducido al inglés):

Es mentira que seas independiente.
Que lleves adelante tu continente
No rompiste la cadena
No eres más que un esclavo inconsciente
500 años de esclavitud
Y los europeos capturaron 36 millones de esclavos, de los cuales solo 16 sobrevivieron.
Ahora llamas al europeo, al americano o a quién sabe quién
Para extraer tu petróleo y establecer sus hogares aquí.
Pero aquí no montan fábricas, solo compran el barril.
En el continente o en la diáspora
Africanos independientes que empobrecen nuestra África

Otra de las canciones de Azagaia se llama “Vender o Pais” (Vende el país), en la que canta (traducido al inglés):

Tu pueblo no puede soportarlo más, Señor.
A cambio de petróleo y gas, venden nuestro país. 

Si bien ya se han causado daños significativos en Mozambique, aún no es demasiado tarde para que el FMI rectifique el rumbo y se pronuncie sobre los crecientes riesgos macroeconómicos críticos del desarrollo del GNL en Mozambique y cómo evitarlos. El FMI podría, por ejemplo, apoyar a Mozambique para que se retire urgentemente de las cláusulas de solución de controversias entre inversionistas y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) en los tratados y contratos de los que es parte y que ponen en peligro su estabilidad fiscal y financiera. Además, dado que el FMI revisará su estrategia climática para 2021 el próximo año y el Análisis de Sostenibilidad de la Deuda para los países de bajos ingresos, es urgente que reconozca sus errores y aprenda de ellos para evitar causar daño en otros países. Es necesario instar al FMI a que reconozca sus obligaciones en materia de derechos humanos conforme al derecho internacional, a que desarrolle una política de derechos humanos que incluya evaluaciones del impacto de sus recomendaciones, análisis y condicionalidades, y a que cree un marco de rendición de cuentas y reparación.