El Acuerdo de Durban: un análisis inicial de los resultados

Si consultara las políticas y procedimientos aceptados de la ONU, estoy bastante seguro de que no encontraría una "reunión" como método habitual para elaborar el derecho internacional. Sin embargo, en la madrugada de las conversaciones sobre el clima de Durban, que se habían retrasado casi 36 horas, se produjo la que quizás fue la negociación más importante que define el futuro de las conversaciones sobre el clima de la ONU, en medio de una gran aglomeración en medio del salón plenario principal. Los países desarrollados insistían en establecer un nuevo mandato para iniciar una nueva ronda de negociaciones (a pesar de contar ya con un régimen climático establecido durante los últimos quince años). India insistió en una sola palabra: equidad. Como de costumbre, Estados Unidos la bloqueó.   

Cuando recuerdo esas noches de insomnio, es ese momento el que me perseguirá, y probablemente al mundo entero, durante años. Como mi amigo y colega, Dr. Sivan Kartha, Me recordó en Durban que “la suficiencia sin equidad es tiranía”. El futuro régimen climático corre el riesgo no solo de ser débil, con su baja ambición y su clara trayectoria hacia un sistema voluntario de compromisos de reducción de emisiones, sino también de ser fundamentalmente inequitativo e injusto. La tiranía no se limita a los extraordinarios y devastadores impactos de un mundo actual en constante calentamiento. Es la tiranía de mantener a los pobres en la pobreza, mientras los ricos se enriquecen cada vez más.  

El Ministro de Medio Ambiente de la India, Jayanthi Natarajan Dijo: “India pide espacio para el desarrollo básico de su gente y la erradicación de la pobreza. ¿Es esta una demanda irrazonable? La ex primera ministra de la India, Indira Gandhi, afirmó que la pobreza es el mayor contaminante y el desarrollo el mayor sanador. La equidad debe ser el eje central del debate sobre el clima y nuestras negociaciones deben basarse en ella”.”

Muchos países desarrollados han reiterado que solo pueden hacer más si los llamados grandes emisores toman medidas más contundentes. El estribillo es bien conocido y se repite con frecuencia: “El mundo ya no es lo que era en 1997”. “China es ahora el mayor emisor del mundo”.”

China tiene una de las posiciones internas más ambiciosas sobre el cambio climático de todos los países en desarrollo (y mejor que la de la mayoría de los países desarrollados). Su compromiso actual es vinculante a nivel nacional y no está condicionado a recibir financiación ni al nivel de ambición de los países desarrollados. Aun así, China sigue siendo un país en desarrollo. Si bien puede tener una base de fabricación industrial avanzada (para productos destinados en gran medida al consumo estadounidense), también tiene una de las economías más bifurcadas del mundo, con millones de personas que aún languidecen en la pobreza. 

La India es aún más pobre, con 1.200 millones de personas y una décima parte La reducción de emisiones en Estados Unidos. 400 millones de personas aún viven sin acceso básico a la electricidad. Dieciséis indios viven con los ingresos de un estadounidense. Sus emisiones per cápita son de 1,48 toneladas, en comparación con las 17,52 toneladas de Estados Unidos. Su suministro de agua —los glaciares del Himalaya— está gravemente amenazado por el cambio climático. Los monzones han devastado el país y seguirán haciéndolo. Sin equidad, la tiranía del cambio climático implica someter a millones —literalmente millones— de personas en la India que siguen siendo muy pobres a la carga de resolver un problema que no crearon. 

Lamentablemente, Durban no fue el hito importante en la construcción de un nuevo régimen climático que muchos han calificado. En cambio, estas conversaciones representan un desmantelamiento del régimen climático existente y un hito más en una larga historia de países ricos que incumplen sus promesas e incumplen obligaciones incómodas a costa de las personas y del planeta. La ambición es sorprendentemente baja, y se depende de futuros procesos de revisión científica para elevar el nivel de ambición, como si la ciencia aún no fuera tan clara, tan evidente, que debemos esperar otra década para abordar este problema seriamente. Si alguna vez hubiéramos escuchado a la ciencia, no estaríamos en este lío. 

Y ahora, a lo más complejo. Esto es lo que realmente se acordó en Durban:

La “Plataforma de Durban”

En lugar de implementar la ambiciosa y equitativa hoja de ruta de negociación acordada en Bali hace cuatro años, se acordó un nuevo proceso para iniciar las negociaciones de un nuevo tratado. La "Plataforma de Durban" retrasará la tan necesaria acción climática, consolidará una baja ambición y posiblemente trasladará la carga de abordar el cambio climático a los países en desarrollo. 

La Plataforma de Durban concluirá en 2015 y entrará en vigor en 2020, lo que retrasará la adopción de medidas casi diez años, a pesar de que los científicos siguen advirtiendo que es necesario actuar ayer, no mañana, y mucho menos en diez años. El nuevo mandato de negociación supuestamente elevará el nivel de ambición basándose en nuevos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Si los gobiernos respondieran adecuadamente al consenso científico sobre la gravedad de la crisis climática, no estaríamos en esta situación. Cabe destacar que el nuevo programa de trabajo para elevar el nivel de ambición se aplica únicamente a la mitigación y no a la tecnología, las finanzas ni a ninguna otra de las áreas fundamentales de preocupación para los países en desarrollo.

La nueva Plataforma de Durban esencialmente otorga un "cheque en blanco" a los países ricos para obtener nuevas concesiones de los países en desarrollo, como lo han hecho en el pasado. Los temas que abordaría son similares a los del Plan de Acción de Bali (que se suponía que debía haber dado lugar a un acuerdo vinculante hace años), pero no son exactamente los mismos. No está claro qué beneficio aporta un nuevo mandato, salvo debilitar la hoja de ruta de Bali, retrasar la acción y trasladar la carga a los países en desarrollo.

La Plataforma de Durban se aplicará a todos los países, pero no distingue entre países desarrollados y en desarrollo. El texto ignora principios arraigados y cruciales para garantizar que el cambio climático se aborde de forma justa y equitativa. Los principios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático —los pilares sobre los que se sustentan los nuevos esfuerzos para abordar el cambio climático—, como las responsabilidades comunes pero diferenciadas, la equidad y la responsabilidad histórica, brillan por su ausencia. Se ignoraron las numerosas y enérgicas demandas en favor de estos principios. Estados Unidos, en particular, bloqueó cualquier referencia a la equidad.  

El nuevo mandato corre el riesgo de crear un sistema más débil que no reconozca la responsabilidad histórica de los países desarrollados debido a la contaminación que han creado, pero crea nuevas obligaciones para los países en desarrollo, trasladando aún más la carga a los menos responsables de este problema pero que aún así se han comprometido a hacer más para resolver esta crisis.

El Protocolo de Kioto – Una cáscara vacía y desmoronada

El Protocolo de Kioto sigue siendo solo una cáscara vacía, de hecho, en ruinas. Canadá, Japón y Rusia no incluirán ningún objetivo en el segundo período de compromiso. Australia y Nueva Zelanda solo lo considerarán, posiblemente, dependiendo de lo que suceda en sus países, en algún momento en el futuro. Incluso los países que lo han firmado solo ofrecen niveles de ambición sorprendentemente bajos que no garantizarán la seguridad mundial. 

Igualmente importante, los países no acordaron un segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto en Durban. Un segundo período de compromiso legal requiere una enmienda completa de todos los Anexos (relacionados con los nuevos objetivos de reducción de emisiones y cualquier cambio en las normas, como la contabilización de las emisiones derivadas del uso de la tierra o los mecanismos de mercado) y un proceso de ratificación. Esto no ocurrió en Durban.

En cambio, este texto simplemente invita a las partes del Protocolo de Kioto a presentar sus compromisos en un anexo a la decisión. Si bien los términos se utilizan de forma similar, el anexo al que se refiere este texto no es el mismo Anexo B del Protocolo de Kioto, que debe modificarse y ratificarse para garantizar un segundo período de compromiso jurídicamente vinculante. Este texto acuerda las normas como simples decisiones de la CP/RP y se limita a proponer enmiendas. No hay garantía de que se adopte un segundo período de compromiso legal el próximo año. 

Los países llevan casi siete años negociando un segundo período de compromiso. Tras estar en terapia intensiva durante los dos últimos, el Protocolo de Kioto que continúa después de Durban será solo un fantasma que ronda al mundo, un recordatorio de la gran huida liderada por Estados Unidos y, aunque no rápidamente, con gran entusiasmo, seguida por Canadá, Japón y Rusia.

Bali Plan de acción – Casi abandonado

El Plan de Acción de Bali, una hoja de ruta acordada hace cuatro años en Bali para incorporar a Estados Unidos y aumentar la tan necesaria financiación para las necesidades climáticas de los países en desarrollo, ha sido prácticamente abandonado, y las negociaciones finalizarán el próximo año. Estados Unidos ha eludido todas las promesas importantes que debía cumplir, incluyendo su obligación moral y legal de adoptar medidas comparables a las de otros países desarrollados, en consonancia con su propia responsabilidad histórica, así como su promesa de proporcionar una mayor financiación.    

Más importante aún, la nueva Plataforma de Durban esencialmente desecha el Plan de Acción de Bali. El GTE-LCA —el foro de negociación del Plan de Acción de Bali— finalizará el próximo año en la 18.ª COP en Qatar, a pesar de que el Plan de Acción de Bali, acordado hace cuatro años, aún no se ha implementado plenamente.

Los detalles del texto son poco alentadores en sí mismos, pero aún más alarmantes cuando se los considera un precursor de futuras negociaciones sobre la Plataforma de Durban. 

Visión compartida: La sección de la visión compartida reitera en gran medida lo acordado en Cancún. Muchos países desarrollados expresaron su frustración por la falta de acuerdo sobre el cronograma para un año pico global (cuando las emisiones deben alcanzar su punto máximo y luego disminuir). Un año pico global establece el presupuesto de carbono restante. Sin garantizar un reparto justo de la carga entre quienes tienen responsabilidad histórica en el cambio climático y quienes son menos responsables, establecer un año pico crea, por defecto, un sistema injusto para reducir las emisiones. El año pico no debe desvincularse de la tecnología y la financiación que permitirán la acción de los países en desarrollo. Dado que no hubo acuerdo sobre el reparto de la carga ni sobre la financiación a largo plazo, fue preferible que esto no se acordara en Durban.

Mitigación en países desarrollados: Este texto no avanza en el aumento de la reducción de emisiones de los países desarrollados. Simplemente establece un trabajo adicional para aclarar los compromisos asumidos en Cancún. Los compromisos actuales son inaceptablemente débiles y podrían suponer un riesgo de calentamiento de hasta 5 °C. Y lo que es aún más importante, no se hace referencia a la responsabilidad histórica ni a la comparabilidad. El objetivo de incluir las reducciones de emisiones de los países desarrollados en el Plan de Acción de Bali era capturar a Estados Unidos sin obligarlo a adherirse al Protocolo de Kioto. Sin la referencia a la responsabilidad histórica y a la comparabilidad, no hay garantía de que Estados Unidos cumpla con la parte que le corresponde. Esto es especialmente perjudicial, ya que varios países desarrollados abandonan el Protocolo de Kioto para adoptar un nuevo acuerdo. 

Financiación a largo plazo: No existe ningún compromiso de financiación para la tan necesaria acción climática después de 2013, ni compromisos nacionales, ni nada sustancial en el texto sobre cómo se recaudará o desembolsará la financiación climática. No se hace referencia a contribuciones públicas gubernamentales ni a fuentes innovadoras de financiación, como un impuesto a las transacciones financieras. Además, no existe ninguna conexión entre la financiación a largo plazo y el Fondo Verde para el Clima.

Lo más concreto del texto del ACV sobre la financiación a largo plazo fue solicitar un programa de trabajo para analizar las opciones para movilizar financiación climática después de 2012. El análisis se basará en informes elaborados al margen del proceso de la CMNUCC, como un informe del Banco Mundial y el FMI al G20 y al Grupo Asesor sobre Financiación Climática. No hay indicios de que el programa de trabajo resulte en una decisión de comprometer o implementar fuentes específicas de financiación a largo plazo en la COP 18. ,

Mecanismos de mercado: Este texto no crea formalmente nuevos mecanismos de mercado, sino que establece un proceso para desarrollarlos para el próximo año. Se trata de un peligroso intento encubierto de crear nuevos sistemas ineficaces de comercio de carbono. Japón, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos desean que los créditos de compensación generados en mercados ajenos a la CMNUCC sean elegibles para sus compromisos de mitigación. Estos mecanismos de mercado, ya sean bilaterales o unilaterales, no se han establecido aquí en Durban, pero siguen siendo un peligro real, ya que se considerarán durante el próximo año.

REDD:. Al igual que el texto general sobre mecanismos de mercado, el texto de REDD establece que las compensaciones forestales podrían desarrollarse en algún momento en el futuro. Esto abre la puerta al desarrollo de créditos de compensación forestal peligrosos. orientación metodológica El acuerdo sobre REDD es un retroceso peligroso, que alimenta los temores de muchos de que REDD se convierta en un incentivo para la deforestación, a la vez que vulnera los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales. El texto sobre los niveles de referencia permite a los países inflar sus valores de referencia para prever la destrucción futura de los bosques, lo que significa que los países podrían seguir recibiendo créditos por la construcción de carreteras y la extracción de madera. El texto sobre la implementación y presentación de informes de las salvaguardias es débil y vago.    

Fondo Verde para el Clima

El Fondo Verde para el Clima (FVC) corre un alto riesgo de ser, en el mejor de los casos, una cáscara vacía sin financiación a largo plazo. Se estableció un FVC en Durban, pero no hubo acuerdo —ni siquiera una verdadera discusión— sobre las fuentes de financiación para completar el fondo. 

El mundo rico utilizó la creación de un nuevo fondo para obtener nuevas concesiones de los países en desarrollo. Muchos países pobres declararon en la sesión plenaria que se les había dicho que no obtendrían nada si no aceptaban esta nueva "plataforma de Durban" para iniciar las negociaciones. Este tipo de estrategia de negociación manipuladora, en la que el mundo rico obliga al mundo a suspender incluso sus propias obligaciones existentes en un intento de obligar a los países más pobres a ceder una y otra vez, ha dejado a un estado peligroso de cambio climático casi descontrolado y quebranta la confianza, tan vital para estas negociaciones.

También se estableció un mecanismo para el sector privado dentro del FVC para brindar a las empresas multinacionales y a los financiadores acceso directo al fondo. Sin embargo, el "procedimiento transparente de no objeción" para las autoridades nacionales designadas (AND) podría otorgar a los gobiernos nacionales la última palabra sobre las subvenciones al sector privado. No obstante, existe el riesgo real de que el FVC refleje la financiación para el desarrollo del Banco Mundial, donde las empresas multinacionales reciben la mayor parte de la financiación, mientras que las pequeñas y medianas empresas son sistemáticamente ignoradas.

Una vez más, los gobiernos llegaron a la mesa representando intereses sucios y de la élite financiera, no de los pobres ni del planeta.